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專欄文章

下一站,市政府 地方與區域政府攜手,邁向開放參與的世界聯盟

Bruno Kaufmann 全球現代直接民主論壇主席 107-12-18 135
賓夕法尼亞州的蓋茨堡,有一條名列史冊最佳演說的永恆名句:「為民所有、為民所治、為民所享的政府,絕不會從這片土地上消亡。」
 
一八六三年十一月十九日,美國總統亞伯拉罕・林肯於美國內戰最迫切的時刻發表了這則演說。內戰衝突以近百萬人傷亡及淪為奴隸為代價,換來美利堅合眾國的土地完整。血腥爭戰過去後,林肯所獻身的民主原則、程序與實踐,已成為當代各級治理,全球普遍的政治守則。
 
八十三年過後,世界歷經更慘烈的暴行與戰亂,甫成立的聯合國大會採納宣示了世界人權宣言。其21.1條寫道:「人人有直接或通過自由選擇的代表,參與治理本國的權利。」林肯的蓋茨堡演說傳達了美國願景,而一九四八年十二月十日在巴黎誕生的世界人權宣言,則呼籲全世界「不以國家的政治地位或領土為區別,應在學校及各教育機構傳播、展示、閱讀此普世宣言。」
 
然而歷史並非線性發展。人類的行為互動經常往公正理性的反方向轉。歷史訓誡我們避免暴力衝突以免危害他人,但人類自以為學到的這些教訓也可能遭淡忘。於是人們重蹈覆轍,無力調解各方利益,缺乏永續治理,面對複雜社會難以回應。
 
如此無奈之下,高飛希望掃地。全球法律體系與共同經濟規則並不存在,自由民主國家的成長不盡人意,「衰退主義」籠罩當代民主學者如拉里・戴蒙德(Larry Diamond)和法蘭西斯・福山(Francis Fukuyama)。民主的不確定性蔓延到世界各國的政治領袖、政府政黨,在位者上加更多恐懼威脅來限縮人民權利、法律制衡與民眾參與政治的程度,這些打壓現象於國內及跨國層級所見多有。
 
全球都走在地化
歐洲聯盟這個人口超過五億的政治實體,是民主受挫的一個例子。許多歐盟自豪的民主工具可能不復存在,公民倡議甫誕生不到四年就名列瀕危,未來恐怕無法再提出歐洲立法建議。我曾參與催生歐洲公民倡議,如今得竭力拯救之。
 
好在這波遍佈國內與跨國層級的民主逆流有另一面,也就是次國家層級。全球化影響,人們更加偏好定居都市生活,從事生產活動,城市與地區如今快速轉變為民主中心,人民權力匯聚的道標。
 
政治學家班傑明・巴布爾(Benjamin R. Barber)啟迪人心的著作《當市長統治世界:國家失能,城市崛起》(If Mayors Ruled the World: Dysfunctional Nations, Rising Cities,暫譯)中提及,地方領袖如何成功應對全球挑戰,如氣候變遷、傳染病、教育、社會福利、移民等議題。
 
「許多大城的市長辦事就是妥當」,巴布爾如是說,並提倡「世界市長議會」來改善全球治理。
 
紐約出生的他,顯然正確地在全球層級上觀察到這股在地動能。從垃圾收集、公共建設到多元文化主義、經濟創新,無論在全球層級上提出什麼議題,都必然具有強烈地方特色。巴布爾唯一的誤判是過度著墨高層,只看重市長的角色。(或許論文這樣寫會更有賣點?)
 
強勢的市長有利城市發聲,卻不必然是理想作法。次國家層級的州、省、市要成功發展,就得重視無黨派、包容性、回應性與集體領導。換言之,在地社群想要成功形塑世界,就必須落實這些城市與次國家區域的民主治理。
 
雙巨城記
以中國首都北京,和南韓最大都市中心首爾這兩鄰居為例,兩者皆面臨類似的天候挑戰,也各擁有超過一千萬的人口。中國首都一黨專政,市民參與空間極小甚至沒有。首爾過去二十五年來,卻見證多次重大政治浪潮,因此發展成相當民主的地方;公民意向不僅僅在投票日展現,政府每天都能聽見公民的意見。
 
首爾現任市長朴元淳治理下,首爾公民扎實地佔有中心地位。當北京的主要公眾集會點天安門廣場重兵防衛,嚴禁任何政治行為時,首爾剛翻新的市政廳,一棟象徵綠能與行政透明的高聳建築物,已更名為公民廳。這裡提供免費空間供所有公民與遊客使用,鼓勵政治活動,提供行政支援,確保人民意見充分傳達。公務人員會協助民眾主動參與,發起集體行動。
 
訪客能明確看到改變治理所帶來的成績。北京蒙受霧霾危害,城市風情遞減,於冬季亮起許多健康紅燈時,首爾已蛻變成步行者與單車客天堂。一度壅塞城市內部的高架道路,也已改建成居住與公眾集會區。
 
世界排名最宜人居的都市中心,其他上榜的大城市還有澳洲墨爾本、夏威夷檀香山、西班牙聖塞巴斯提安、奧地利維也納和瑞士伯恩。毫不意外,所有列名的城市都採納參與式政策,有利地方政府蓬勃發展。
 
 
亞邁亞・戈梅茲(Amaia Agirreolea Gomez)是聖塞巴斯提安公民參與辦公室主任,率領九人團隊,專責告知、指引、支援地方公民進行公眾活動。她說:「我們有點像是這裡的民主急救小組」。辦公室位於聖塞巴斯提安一個前佛朗哥政權時代的軍事監獄。「過去人們因為政治活動被入獄刑求,如今反而有我們當靠山,支持他們參與政治活動」,戈梅茲說道。
 
多諾斯提亞/聖塞巴斯提安(同個城市,兩種名字。前者為巴斯克語,後者為西班牙語)是西班牙巴斯克自治區三個省級首府之一,曾於佛朗哥時期(1936-1975)受壓迫,其後分離主義的恐怖組織(ETA)抵抗民主進程直到二零一二年,有近八百餘人遭殺害。為了處理此難題,聖塞巴斯提安地方政府採取一系列參與式政策,調解衝突效果顯著。(2016年,聖塞巴斯提安獲選為歐洲文化首都,十一月將舉辦二零一六年現代直接民主全球論壇[http://2016globalforum.com]。)
 
民主不只是搞選舉
選舉,跟真正的參與式政策民主有重大差別。雖然全球遍佈數千個城市與地區以民選政府官員為實體,這些地方的許多人們仍無法每天充分參與政策。
 
怎麼說?這裡有兩套說法主張限縮人民的選擇能力:原則辯證與實務辯證。
 
原則辯證主張,代議民主制,意即政府是由代表所組成。民選官員需要空間來思考決策。政府需採取非均衡的程序讓代議士設立議程,而公民不得,或僅具備很少權利來參與公眾議程或決策流程。
 
當然囉,今日許多地方領袖都能體認選舉日程間,公民對話與民眾主動參與所帶來的好處。這些案例中,實務辯證就出現了:除非去發展成立一個基層組織,去鼓勵人民能持續參與,前瞻思考,否則很難吸引公民。少了讓民眾參與的基層組織,你可能就得面對憤怒民眾鼓譟上街,長官怎麼做,民眾怎麼罵。
 
幸好,城市與地區發展日益興盛,如同前例所舉之首爾與聖塞巴斯提安,如今都能體認廣泛策略與政策來強化公民主動參與。這些地方都有借鏡之處,充分展現地方政府強化民主的可能性。
 
夏威夷檀香山與瑞士伯恩的參與中心皆行之有年。夏威夷州議會大廈的「開放使用室」(PAR)結合教育資訊與有效支援,「其實你握有許多權力,讓我們幫你付諸實行」,主管維吉尼亞・貝克(Virginia Beck)總會協助當地民眾參與。積極民眾可於此使用免費設備與空間,也可拜訪比鄰的議員或州長辦公室。
 
瑞士首府伯恩市中心,一個舊監獄改建成了「政策論壇塔樓」(Politforum Käfigturm),這座塔樓建於十六世紀,曾是圍牆的一部分。如今開放空間內備有充足支援設施,塔樓聯合主任米榭爾・弗里榭(Michael Fritsche)說:「歡迎大家來這兒,我們提供免費會議空間,先搶先贏」。他一年舉辦超過400場活動,但很諷刺地,由於塔樓太熱門活動太多,政策論壇原先的國家資助單位,瑞士議會與聯邦秘書處甚至想停止這筆預算。伯恩內部與周邊的地方社群可謂充分展現參與式政府的未來發展潛力。
 
創新的全球中心
城市一度被牆垣環繞保護,如今轉變成創新的全球中心,用整合都市空間及參與式市民會館,打造這個歷史性的發展。每座城市各有不同,卻同樣值得依循班傑明・巴布爾的建議來建立市長網絡,將城市與區域整合成創新的地方政府。
 
夥伴關係、區域協作、城市區域網絡,誠然都不是新鮮事。許多國家都有城區、都市、區域協作,讓地方享有某些國家主權,而許多地方實體也會有跨國的「友好城市」和「姊妹市」;城區與區域間也會依照特定場域、共同議題(如健康)來建立運作單位與機制連動(市長合作),或某地理範圍內的轄區/區域合作(如波羅的海沿岸城市)。
 
下一波合作浪潮就是參與式民主。政府做出許多努力,連同城市與區域,致力宣揚主動公民意識與參與式民主。於此脈絡,二零一五年五月於突尼斯舉辦的第五屆現代直接民主全球論壇,呼籲建立「地方與區域政府攜手,開放參與的世界聯盟」(WOP),將下一棒交給次屆大會主辦的聖塞巴斯提安。
 
有意參與且受邀參加網絡的地方政府,應當追求下列共同目標:
à讓公民意見每天都能傳達,而不僅限於選舉日或公投日
à保證公民參與權達地方或區域層級,而不只是簡單的投票權
 
這些參與權也應包含如線上請願、公民提案、公民倡議、參與性預算、公民大會、公民發起公投等。依權限不同,可由高階政治機關明文核定,或由地方及區域層級自行導入。若上層國家單位不允許如此參與權利,又或地方及區域層級不具備必要形式或程序權力,也可採非正式諮商來達到公民參與。
 
à追求具廣泛基礎的政治策略,於地方及區域層級強化積極公民權與參與式民主,以政治委員會、行政職位、公眾參與支援等形式來建立合適的基層組織。
 
參與式基層組織與措施會依特定情況有所不同,應充分考量法律、政治、經濟、地理、歷史等情況。
 
à城市與區域參與網絡應和其他WOP夥伴持續主動交換意見,並準備於適當時機擔任網絡的協調職務,邀請夥伴城市及區域參加大會、研討會和工作坊。
 
另一方面,會員城市加入網絡也有助提昇國際形象,籌備相關職能來處理現實挑戰(如建立線上參與平台與工具)。
 
據此,「地方與區域政府攜手,開放參與的世界聯盟」願景,應可為民主做出重大貢獻,一如亞伯拉罕・林肯總統的蓋茨堡演說,呼籲「政府為民所有、為民所治、為民所享」,讓這份理念凌駕文字願景,成為真真切切的實踐。
 
布魯諾・考夫曼是現代直接民主全球論壇聯合主席
聯絡方式:bruno.kaufmann@falun.se
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