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109 2 行事曆

專欄文章

認識第三部門

陳秋政 東海大學行政管理暨政策學系 教授兼系主任 107-12-18 243
「第三部門」(the third sector)究竟是什麼?在日常生活中,非營利組織、非政府組織、公益組織、慈善組織、志願服務組織、公民社會組織、草根組織、社會服務組織等詞彙,伴隨著民主社會發展而縈繞於生活未止。但前述組織詞彙強調著「組織屬性與存在目的」,讓我們理解除了營利性的組織,還有些組織的存在是不以營利為目的;此外,因為「公益、慈善、志願服務」等目的而設置的組織,在組織運作與管理實務上,自然也不同於為執行公權力而成立的各類政府組織。再者,回想社會團體、財團法人、社團法人等詞彙,更因諸多社會事件的報導而讓讀者留下似曾相識的印象。但這類詞彙是由「組織設立形式」來探討非營利組織成立途徑;好比是要設立公司時,依據〈公司法〉第2條規定,可選擇成立「無限、有限、兩合、股份有限」等4類公司。由此可見,無論是非營利組織、營利組織或是政府組織,都因為組織的「設立目的、服務宗旨、規模大小」而可細分為不同類型與層級的組織;同時在設立這些組織時,也可以依據不同法規將組織設置為各自偏愛的型態。


但你覺得「非營利組織、第三部門」難道也是同義複詞嗎?答案是「否定的」!因為有第三部門,就會有所謂的第二部門及第一部門;我們可以將其視為範圍更大的「集合名詞」,大到可以將「環保類、社福類、教育類、人權類」等非營利組織,再度賦予共同特色的一種稱呼。在生活場域中,介入或影響我們最多的部門稱為第一部門,那是由負責不同執掌的各階層政府組織所集合而成的。其次是第二部門,早先我們習慣將政府組織以外的範圍都劃入第二部門,換言之,只區分政府跟非政府部門兩大類。但後來依據「營利與否」的組織設立原則,將第二部門又細分為「營利、非營利」兩類部門。但我們必須清楚「部門」(sector)是翻譯詞彙,不同於你我自行陳述任職狀況的用語,例如我任職於「東海大學行政管理暨政策學系」,所表示的是任職「部門」(division)。也就是說,在此探討的「部門」概念絕對大於「組織」。


以「政府部門」概念來舉例,它是由多類政府組織所集合而成,例如臺灣預計完成的中央政府組織改造,將會由「14部、8會、3獨立機關、1行、1院及2總處」等29個政府組織所組成。另外再以地方政府層級為例,發現各縣市政府(甚至是鄉鎮市公所)的組織結構,在業務分工上與中央政府有著基本的對應性。整個來看,「向全民負責、極大化公共利益、掌有公權力、依法行政、從事公共服務,服務其中的公務人員透過考試取得任職資格」等特性,就是它們的共通性。因為上述共同特性的聚合,所以各類政府組織全被歸屬於「政府部門」(又稱第一部門),甚至包括存在營業行為的國營事業、各級公用事業、公共造產。


從政府部門的舉例可以瞭解,同一部門所轄各類組織有「大小、中央地方、業務專長」之別。同樣的道理來看第二部門,請問臺灣證券交易所的上市公司清單中,可以細分為多少類股;而同樣的類股分類,又有哪些分別列名於證券櫃檯買賣中心的上櫃、興櫃公司清單中。同樣地道理,還有許多營利組織被歸於未上市上櫃的範疇。所以,第二部門所轄各類組織有「規模大小、業務專長、活動場域」不同之別;但整體而言,「向股東負責、極大化公司利益、創造營收,從事服務或商品創新來影響消費」等特性,就是它們的共通性。因為上述共同特性的聚合,所以各類營利組織全被歸屬於「營利部門」(又稱第二部門)。


那接下來,你我應該如何去解讀何謂「第三部門」?從「組織規模、活動場域」來看,政府部門可以有跨國家層級的組織,例如聯合國;營利部門也會有跨國公司(Multinational Corporation/Enterprise, MNC/MNE);請問公益團體、公益組織是否有跨國的規模?有的!通常稱為「國際非政府組織」,簡稱INGO(International Non-governmental Organization)。比如說過去在臺設有辦公室的亞洲基金會(Asia Foundation),在多國從事服務的台灣兒童暨家庭扶助基金會(T.F.C.F.),以及美國的福特基金會(Ford Foundation)、國際小母牛(Heifer International)。所以,規模並非第三部門與其它部門的關鍵差異,活動場域也絕非第三部門的發展限制。換言之,從結構功能來解析「何謂第三部門」時,我們能夠簡單對照第一、第二部門的解釋,從而理解第三部門由各類非營利組織結合而成,有專業分工、有大小之別、也有服務地點之別。此外,沒有公權力但卻好比是第一部門同樣從事公共服務;市場競爭創新能力起步較晚,卻在部分領域與第二部門同場競爭。但也因此發展出「向捐款及服務對象負責、補償挽救弱勢權益、快速累積認同感影響力信任感、扮演公共服務角色」等特性,作為它們的共通性。因為上述共同特性的聚合,所以各類非營利組織全被歸屬於「非營利部門」(又稱第三部門)。


簡言之,第三部門由形形色色的非營利組織集合而成。具備不同專業的非營利組織,就好像從事不同業務的公司行號、肩負不同權責的政府機關。然而在日常生活中,之所以會出現非營利組織、非政府組織、公益組織、慈善組織、志願服務組織、公民社會組織、草根組織、社會服務組織等多元詞彙,實因這些同義複詞的發展與運用皆受時空背景、學科領域之別的影響。例如「非政府組織」主要源自跨國的公益慈善活動,加上國際關係、外交領域的專業溝通慣例,進而會基於「組織運作資源、人員組成、服務領域」等特點,加上非營利、公共服務等目的,而衍生特定的詞彙使用系絡。又比如「社會組織」在中國大陸的發展基礎,是基於〈社會團體登記管理條例〉、〈慈善法〉而有限允許民眾從事集會結社行動。


在談完第三部門的基本觀念後,我想邀請大家閉上眼睛想想在日生活之中、在國際社會上,究竟有多少不同類型的非營利組織,在不同層級不同領域,基於非營利、公共利益及弱勢權益極大化的使命願景,為著社會大眾提供服務、協助政府機關執行職責、減緩市場運作外部成本。如果當我們睜開眼睛的瞬間,第三部門的各類付出與參與都消失了,這會是個怎樣的社會、國家與世界。政府部門能夠順利彌平這些缺口嗎?這些艱辛困苦、道德要求、價值期待甚高的服務或職務,會有第二部門願意介入嗎?


雖不知讀者的答案為何?也不知多少人願意讓自己的親友家人進入有理想但卻辛苦的第三部門工作,有多少人會認同第三部門的薪資福利應該有商業市場的水準。但這些疑問凸顯了第三部門友善發展的環境建置議題,已有迫在眉睫的政策壓力。因此本文建議政府部門應該持續檢討相關簽約委外的作為,是否會影響第三部門的彈性自主特性,遏阻其創新發展的步調;第三部門本身則必須反思機構的能力建立是否與時俱進,是否能避免依賴而多元發展;社會大眾則理當重拾公益價值觀、發揮同理心,成為第三部門發展的堅實後盾。
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