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109 2 行事曆

專欄文章

打造臺灣INGO友善環境-借鑑香港經驗

亞洲大學社工系兼任助理教授林啟驊 107-12-17 258
壹、前言

台灣在國際社會上處處被中國設限,尤其是無法以國家身份參與全世界最大的國家交流平台聯合國及其周邊組織,是一大憾事,但台灣社會及人民憑藉其茂盛的活力,透過各種NGO工作參與區域聯盟來努力地參與國際社會,一方面順應世界發展潮流,善盡國際社會成員責任,發揮人道關懷精神,以回饋國際社會,多年來外交部積極推動「人道外交」,除加強與國內外NGO合作進行援助計畫,並續從事國際人道救援的NGO團體及政府相關部會協調,以分享經驗及整合資源,協助國內外NGO團體執行國際人道援助計畫。

過去我國對NGO發展政策的思考,往往偏重於「把人才送出國」,例如外交部、國合會、台灣民主基金會等機構均提供相關申請經費程序,補助國內的NGO組織參與國際會議、或提供直接服務的服務,但是對於如何「把國際人才引入台灣」方面,卻少有政策支持。近年來,隨著國際NGO組織的蓬勃發展,許多有識之士與實務專家也提出倡議,希望政府投入更多資源,制定有利於吸引國際人才來台服務的政策,如臺中市長林佳龍也曾倡議在臺中設立「國際NGO中心」,期以吸引國際NGO組織來台駐點,建立國內、外非政府組織的交流平台。加上,台灣地理位置居亞太地理中心,鄰近中國與日、韓,相當具有地理優勢。社會文化上,台灣也是亞洲地區基本自由與人權保障最進步國家之一,深具吸引國際民間組織來台設置區域運作中心之潛力。

然則,國際性NGO及外國民間機構、團體來台設置辦事處並執行相關公益業務,需辦理本國社會團體與法人登記,且在工作性質及業務需要時依法聘僱外國人來台工作。檢視我國相關法令程序,對於國外組織來台設立分支機構/辦事處,申請人員來台工作簽證等政策,種種法規限制失之嚴苛,不僅申請程序曠日廢時,加上「令出多門」,也讓國際人士混淆不清,此一法規限制,已然成為國際NGO進入台灣的一大門檻。
本文旨在探索,國際NGO組織來台設立分會甚或總部,可能遭遇到的法律問題,甚或其所需的協助,並以香港現行規定為例,以供政府部門思考。

貳、台灣吸引INGO的優劣勢分析

從國際經驗來看,許多的國際NGO會將據點設在紐約或布魯塞爾,是因為當地有聯合國組織,可就近做遊說和資訊交流的工作。或者設在華盛頓特區,可影響美國國會,進而對全世界造成改變。也有些國際組織的據點在荷蘭,因為國際交通方便,離聯合國也不遠,荷蘭政府也非常投入於社會議題的改革工作;而亞洲最常設立的組織的地點為曼谷與香港,前者因為聯合國的亞洲據點也設於此處,同時曼谷的交通又方便大家前往亞洲、甚至是南半球各地,而後者多數是因為希望能就近投入中國的人權議題,同時也享有外匯方便進出的優勢。
 
亞洲地區,東南亞國家如泰國與越南,雖然社會文化已有多元發展,但政治狀況一直不是那麼穩定,人民便很難利用公民的力量去改變現有體制中不公不義之處;至於其他如新加坡、馬來西亞、斯里蘭卡等亞洲國家,甚至都還存在違反國際人權的一些刑法罪刑的法律,還繼續在往除罪化的路上努力著邁進。
 
從組織發展的角度來說,香港的確是一個比較利於國際NGO發展的地方。香港成為國際非牟利組織辦事處樞紐的優勢,首在香港現有的資訊、新聞自由以及結社自由的保障、自由便利的金融體系、更重要的是透明、清晰的法治的傳統。這些對INGO來講是有利的條件,讓他們可以在香港進行他們的活動,這也是讓香港之所以能夠發揮成為一個國際城市的重要因素。
 
但從安全角度而言,境外NGO正面對北京在法制層面的圍堵:註冊及應付監管的成本大增、業務及活動範圍受限,再加上不准在中國境內招募義工、不准籌款,及外籍員工面對的刑事檢控風險,它們被迫收窄中國的業務,甚至將亞洲的資金調到其他新興開放市場。與此同時,中國境內管制日趨嚴格,香港政治局勢卻也日漸緊繃的情況下,許多國際NGO會選擇退而求其次,撤離香港將組織業務與人員轉往第三地,這對台灣而言,也是一種可以去嘗試的機會。尤其是對於爭取一些具有高能見度、較具國際規模的機構來台,這是很有利的時機。
 
過去除香港之外,過去泰國也扮演重要角色。但泰國與中國政治上的親近,逐漸出現協同中國政府打壓中國或香港政治異議人士的情況。這使得國際INGO組織與人士對泰國的政治自由度與自身安危,也產生質疑。與台灣較為靠近的日本與南韓,雖然民主制度與公民社會也相當成熟,但對性別概念和多元文化的理解卻遠不及台灣目前的狀態;
以「無國界記者組織」(Reporters Without Borders)為例。總部位於法國巴黎的「無國界記者組織」考量政治影響及軟體服務品質,該組織將放棄香港,改選在台北市成立該組織首個亞洲辦公室。秘書長德洛瓦(Christophe Deloire)表示,選擇台灣當作該組織的亞洲辦公室,除了考量地理位置,及軟體服務的品質外,台灣近年在新聞自由指數排行榜中的表現也相當優異。目前在新聞自由排行中,台灣名列第51,而原本該組織考慮設立辦公室的香港則僅列69名,而香港承受來自中國大陸的政治壓力也日益增大。該組織成員很可能會在香港遭監聽,並面對不穩定的政治因素,在香港的活動日漸不易。不過該組織也指出,台灣雖然是自治的民主國家,卻仍不時感受到來自中國當局的壓力,「主要侵害新聞自由的威脅來自中國,他們持續向台灣媒體施加經濟與政治壓力」。
臺灣地理位置位在亞太地區的中心點,也是環西太平洋第一島鏈的中間位置,交通、氣候、地理位置及產業發展等條件上的優勢,良好的治安、平穩的物價,讓臺灣足以成為國際非政府組織NGO亞太的首選。此外,民間社會蓬勃發展,各類NGO組織蘊藏豐沛的活動能量。例如,台灣長年來積極參與國際人道援助工作,具體成果有目共睹。以2015年尼泊爾發生大地震為例,外交部於災後動員由我國內多個慈善團體所組成之「臺灣國際醫療行動團」前往尼國投入災後緊急救援,為全世界第六大派遣國。而日本311震災,臺灣政府與NGO的愛心,得到日本國民的感謝與尊重,根據駐日本經濟文化代表處在2010年調查,日本人對臺在震災後好感度、信任度增加15%,雖然受訪者80.8%未曾來過臺灣,但高達78.3%的人希望有生之年能造訪臺灣。由此可見,我國政府配合NGO 組織的優質能量,實為外交部推動國際人道救援及外交工作的最佳後盾。
除人道救援,臺灣自由民主的發展歷程也為全世界津津樂道,民主化的經驗實可提供許多開發中國家之借鏡,而近年來公民力量的蓬勃發展也吸引許多國家前來觀察,臺灣健保及醫療公衛之先進也讓世界稱許,在許多的專業領域中,臺灣特色與優勢正可藉國人及NGO充分展現,與全民外交概念相輔相成,不僅能積極回饋國際社會,亦有助我敦睦邦誼,拓展國際空間,增進國際能見度。
INGO一定程度參與本地相關議題,與在地NGO、人士產生更大連結,也是必要的扎根工作。反之,從本土NGO的立場來思考,國際議題也是提升本地社會對相關議題的一般認知與價值認同的極佳機會。


參、國際組織來台的法規層面問題。

外國非營利組織來台,目前除可依據《內政部受理外國民間機構、團體在我國設置辦事處申請登記注意事項》辦理登記外,需要解決問題包括:
  1. 組織登記:現行「內政部受理外國民間機構、團體在我國設置辦事處申請登記注意事項」似已可為外國公益法人認許成立的法源。但前提是欲來台登記的外國NGO必須先在董事會納入一位台灣公民或具外僑居留證的外籍人士,然後由這位董事來擔任「負責人」,申請成立辦事處。此外,缺乏單一窗口,造成申請期間長達半年以上,程序冗長繁瑣。
  2. 外籍人員聘僱:依「就業服務法」第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準,外國人可來台從事研究、倡導、行政(含會計、法務)等工作。但外國NGO聘僱外籍工作人員,其薪資應超過勞動部公告標準(47,971元)對許多NGO而言難以負擔。但外籍志工或外籍實習人員則不在規範內。另外,根據《外國專門性及技術性工作人員申請聘僱許可審查作業手冊》外國NGO辦事處聘僱人數限制只聘1個人,外國人最長只能來台工作三年。
  3. 雇主資格嚴苛:外籍員工之雇主須符合專門技術性工作之事業或行業別,目前可能不包括非營利組織。且雇主須為設立基金1千萬元以上之財團法人、社員50人以上之社團法人、行政法人或國際性非政府組織(須在多國設有分支),外國NGO辦事處不在此列。
有鑑於《人民團體法》歷經多年討論與數次改朝換代之後,終於政府重新檢視面對人民結社的態度。由內政部推動修改,將行之多年的「許可制」鬆綁為「報備制/登記制」,這大致上符合「低度管理、高度自治」的原則。但相較於香港而言,我們的管制仍嫌繁瑣,如何在法令上鬆綁,簡化NGO的註冊與管理流程,推動NGO工作人員的友善簽證,將是台灣在法制上思考的方向。

肆、他山之石:參考香港經驗
 
過去20年來,香港除了在金融方面成為亞洲頂尖的代表城市之外,也成功扮演了世界各國INGO組織在亞洲區域總部的角色。香港的成功除受益於港英時代與西方世界的淵源之外,鄰近中國的地緣因素也是重要因素。此外,香港開設組織相對容易、程序簡便,也是一大誘因。
根據筆者整理,香港吸引INGO進駐的原因,主要有四:
(一)社團註冊程序簡便寬鬆
相較於台灣,INGO在香港註冊一個機構顯然更為簡便,主要方式有下列四種:
1.     公司形式:依據《公司條例》(第23章)註冊成立有擔保的有限公司(A Company limited by guarantee)。雖然註冊手續稍為複雜,但這種「有限公司」形式的非營利組織更便於運作,也容易取得影響力。
2.     社團:依據《社團條例》(第151章)向香港警務處轄下的社團事務處申請,登記註冊為非營利社團。這類社團多屬區域範圍小,通常和社區文化活動相關,例如某個社區居民組織的歌舞團、協會等。註冊手續非常簡單,擁有一處註冊地址、最少只需3名幹事簽署便可申請創立社團,也無需註冊費用。在警務處的網頁上下載申請表,填妥後交至社團事務處,等待社團事務主任審批即可。審批時間通常為一個多月,而成功率也高達98.5%。在名稱上也沒有特別的限制,只要不引起公眾誤導、不與其他社團名稱一致或十分相似即可。
3.     慈善基金:依據香港法例第29章註冊的慈善信託基金;亦即依據《公司條例》(第23章)註冊成立有擔保的有限公司,然後向稅務局申請慈善資格,獲得稅務豁免的權利。
4.     其他:依據香港法規而成立的團體等。
 
根據研究,在香港有87%左右的INGO,是根據《公司條例》成立有擔保的有限公司。這些機構僅需要依據《公司條例》的相關規定,向政府公司註冊處提交申請表即可。此外,政府會協助NGO認證成為慈善團體,之後則可以享受免稅的資格。整個註冊過程持續時間較短,一旦符合相關條例,則可獲得經營許可。
 (二)活潑自主法治的公民社會環境
 除了註冊方便外,香港的INGO也能夠較為自由自主的開展相應的活動。受到港英政府時代的影響,整體政治環境是相對自主和開放的。多數國際NGO也能夠和政府保持一個良好平等的互動關係。
(三)成熟的金融體系與募款環境
香港募資環境是比較成熟的。香港NGO可以輕易地透過網上籌款系統,個人小額電子捐款(八達通卡)、街頭募款、賣旗日、籌款餐會、慈善義賣、比賽、演出等活動去進行機構籌款。許多香港人也都會定期向合作的機構捐款,公司也會鼓勵員工參與到志願服務中去。譬如像樂施會(Oxfam)、奧比斯(Orbis)就會通過組織慈善比賽來為機構募款,且借機宣傳相關社會議題。
香港公眾的社會責任意識也相對比較高,這就為國際NGO的發展提供了一個開放的社會環境。除了進行定期的募捐,公眾還經常身體力行到慈善事業中來。每個機構的活動,都得到了志願者的積極響應。 對於款項的來源,香港也沒有限制,這就意味著機構不僅可以接受來自本地的捐款,對於一些海外的捐款也是可以使用的。這樣一個高度成熟的環境,從一定層面上保證了國際NGO的生存基礎。
在香港註冊的非政府機構一旦登記取得慈善機構,即可獲得稅務豁免,而社會各界捐款予有關機構亦可免稅。香港特區政府也會不斷增加對於社會福利事業的資金投入,確保各類型NGO經費來源不虞匱乏。
(四)地理優勢
香港地理位置的通達性也是一個不可小覷的優點。作為亞洲的一個樞紐,香港進可連接中國內地和海外的溝通。國際NGO駐紮於此,可以更好的開展針對中國的項目工作;另一方面,也維持其與海外部門的溝通順暢與資金流動。
 
 
伍、綜合建議
綜合上述,筆者建議:
首先,台灣必須對INGO運作的國際生態與基本特性,應該有更深入了解。各種國際INGO,都是希望透過普世價值或議題的倡議,尋求國際社會或在地資源的整合,產生最大動員力量,然後去促成改變。這種「議題倡議-內外資源整合-運動改變」的型態,亟需熟暱國際事務,具有國際視野人才參與其中。台灣不可能光憑提供硬體設備和水電補助就能吸引國際非政府組織的進駐。如何提昇人才投資、文化因素才是重點關鍵。
與此同時,引入國際NGO不僅是協助國際NGO,更重要的是幫助國內NGO發展國際事務之能力,因此,參與單位不限國際非政府組織,而是以國際議題交流為目標的教育訓練,國內有從事國際合作的組織亦可申請訓練,甚至設計學習單元,所有軟硬體資源為國內外NGO共享,也就是不能造成排擠效應,反而因國內國際合作群聚效應而互助共榮。實體平台可整合各方資源,建立NGO網絡系統,公私協力,跨部合作,中央地方攜手發揮網絡價值。因此,除了加強培訓國內NGO國際事務人才。如何協助國內NGO與國際社會接軌,加強與國際組織有更多的合作及交流,俾進一步瞭解國際間關切的全球性議題更是重要議題。
 
其次,則是國內法制的鬆綁。現行法規的種種限制,已構成國際NGO來台的一大門檻,不利台灣擴展與國際社會的合作。上述法規層面問題,若循修法程序一一解決,涉及層面甚廣,恐曠日廢時。筆者建議,應仿效「自由經濟示範區」之思維,爭取制定「國際NGO專區特別條例」特別條例,簡化外籍專業人士來臺工作及進出流程、組織成立審核程序、放寬國際NGO來台設立分部的型態等便利措施,從法規層面解決外籍NGO組織、專業人士來台的法律困境。
第三,人才培育對國家未來發展極其重要,但因各部門各司其職,人才培育傾向於各自發揮,課程設計多以部會功能為主,依據目前臺灣針對國際人才(志工)培訓之實際推動情形,主要透過舉辦培訓研習營、研習班(如外交部105年NGO國際事務人才培訓班等)及海外研習團,課程設計雖然十分用心,參與者亦多為未來菁英,但缺乏有系統的依照人才的專長性向做系統性規畫設計。
例如配合INGO中心發展有相關配套計畫,如語文教學支援人員培訓班課程,包括:臺灣國中小教育介紹、教學資源與運用、母語語音與拼音教學、母語詞彙教學與應用、聽力教學、文化教學、讀寫教學、口語教學、教材教法及教學觀摩等,每梯次培訓時數36小時。透過培訓班課程,為新課綱培訓教學支援人員,以順利推展新住民語文教學教育政策,厚植臺灣新南向政策所需具備國際多語種能力之人才。經培訓及評定合格者,可由中央核發「新住民語教學支援人員」證書,並得視本市所屬學校需求,擔任新住民語文教學支援人員等等。
國際事務人才培育,除系統之課程規畫更需要有一實體場域可以讓其向有同儕學習,經驗分享交流互動之機會,唯有發揮人才交流功能,培育青年講師及專業建置人才庫,達到青年強化國際交流、拓展國際視野之目的。
如何創造台灣的軟實力,在國際社會獲得不可取代與不可忽視的位置。投入資源培養國際事務人才,鼓勵並投入實際外交資源讓台灣NGO工作者參與更多國際事務,提升台灣在各種議題的國際能見度,同時深化下一代的第二外語教育,建立能夠思辨的國際觀,或許都是可能的方向,未來需要集思廣益,並且聽進不同的意見,跳脫過去的傳統框架,才有可能創造新的思維。透過不同議題的國際連結,台灣在國際社會的模樣與想像才能越來越立體,主體性也才能夠被世界看見。

 
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